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减少立法数量与提高立法质量的思考

时间:2014/8/31 12:14:05|点击数:|我要评论:(0)

减少立法数量与提高立法质量的思考

云南省省人大常委会办公厅副主任   刘昶军

 

云南省人大常委会成立于1979年12 月31日。到目前为止已快35年。然而,纵观历届人大常委会已经立法和批准民族地方自治区自治条例、单行条例,批准昆明市制定和修改法规近800件之多。最为明显的表现就是在前一届人大常委会,已对立法步伐进行了放缓和调整,一切从提高立法质量出发,有序推进立法进度。五年来,共制定和修改省的地方性法规86件,废止26件;批准民族自治地方制定和修改单行条例60件,废止1件;批准昆明市制定和修改法规38件,废止16件。总之,云南的立法对有效促进云南经济社会发展,改变当时无法无天,无法可依状况有了明显的促进作用。可以说云南的立法对中国特色社会主义法律体系的建立,地方人大,特别是云南人大是作了贡献的,也是功不可没的。

十二届人大常委会履职一年来,将在前几届人大打下的立法基础上,在新的起点上用自己的努力不断完善中国特色社会主义法律体系。按照“突出重点、体现特色,控制数量、提高质量,全面推进、注重成效”的原则,坚决贯彻落实全省人大立法工作的指导思想,一是要积极拓展公民有序参与立法的途径,真心拜群众为师,真诚听群众意见,使立法过程真正成为听取人民呼声、集中人民智慧、反映人民意愿的过程;二是要通过建立健全向社会公开征集立法项目和法规草案稿、法规草案公开征求意见、立法座谈、立法听证、人大代表参与立法等制度,着力提高法规质量;三是要科学、理性地根据经济社会发展需要和立、改、废并举原则,尽快确定五年立法规;四是要加大与省政府、昆明市和有关民族自治地方人大的工作协调力度,按时提请常委会审议9件一档地方性法规案,并将条件成熟的二档法规案、需要及时审批的昆明市法规和民族自治地方单行条例适时提交常委会会议审议;五是要积极拓展人民有序参与立法的途径,更好地发挥立法引领推动作用,坚决按照全省人大立法工作提出的目标和任务以及各项立法要求,确保完成年度立法计划。值得一提的是,我省现行有效的法规数量已达458件,位居全国第一,这可是一个振奋人心的喜讯啊!我们应当为之高兴和自豪。

然而,作为一个云南人来说,我就怎么也高兴不起来。一是作为云南这样的欠发达省份,立法多就意为着经济社会发展快了吗?几十年的实践效果下来,非然。二是回顾一下我们所立的每一件法规都是否让人民满意,社会满意了吗?自己也满意了吗?从立法回头看的情况分析,前景并不乐观。三是立法的效果与实施是否到位,真正发挥作用了吗?作用又是有多大;四是立法成果都体现了民生民意了吗?真正平息了民怨,化解、安抚了百姓矛盾与诉求了吗?五是有谁敢说每一件立法都公平、公正或消除了真正意义上的部门主义与利益色彩了吗?六是每件法规的监督施行作为监督机关的各级地方人大及其常委会监督都到位了吗?七是为什么我们的立法总会是朝令夕改,很难走出修订与废止的怪圈;八是立法的局限性与其他条例的关联和相互协调性,相互抵触与相互冲突性,导致法院难以裁定,相互打架的案例时有发生,立法不周,协调不严的情况远远还未能彻底解决好等等。这一系列的思考与探究,回顾与总结,很能说明问题。

立法居全国之最首,应该说全省人大系统有立法权的部门与工作者都会感到兴奋。但是我们的同志啊,我们应当惭愧,应当不如,应当自省。立法多而贯彻执行的效果不及,不到位,有差距,与发达省区的立法宗旨相悖,有明显甚至是监督滞后,立法麻木,立法冲动,都未必是好事。我们应深思,立法第一,为什么不在先进发达省区,而在云南呢?针对这一情况,有关领导十分重视,立法部门进行了调研和论证,并走访了因立法而受益的人们与部门,走访了当年和现任曾参加立法的常委们,想象的效果与调研情况出奇的并不乐观:一是立法部门色彩浓厚;二是立法多与上位法和新近出台的一些政策规章相冲突,有的立法跟不上改革的进度;三是罚款数额过高、过滥群众苦堪不言,不堪重负,与实际收入与支出情况脱节;四是有的规定过细过粗过滥,不求实际,不得民心;五是由政府职能部门亲自起草法规案,不符合规避的原则与公平的偏颇与失重;六是很多地方性法规未经过政府规章制度的试行、推广和探索,直接立法,导致成不成熟、单纯、不切合实际情况发生;七是省人大常委会每次会议因提交法规太多,因而审议时间相应过短、过急、虚浮;八是会前提交审议的法规案草案送达时间不提前,审阅文本时间较短,仓卒行事等等。诸如此类,出现了立法的急于求成与不尽完善,贪多、图快、未广泛征求意见,审议难以做到高瞻远瞩,左右兼顾,精打细酌,严密推敲,造成立法的程序、环节、指导思想的失败与不足。

当前立法工作关键就是要严格控制立法数量,提高立法质量,要坚持立法工作回头看原则,减少部门色彩和利益驱动倾向,从根本上完全杜绝政府立法行为,减少无政府干预和指导,只立哪些经过政府规章制度实践证明能有效推广并能较好地应用的地方性法规,有大法的不立小法,职责内容交叉,且又没有实际意义的不立,对哪些从经验、从办法、从惯例执行下来,人民普遍能够接受,并且放心满意的规章制度,就要抓紧调研论证起草,立即使其上升为立法程序,再进行严格条件要求下的立法调研论证,并广开大门,群策群力进行立法。另外,就是要把立法权限与职责交给专门机构来立,加强和充实立法队伍,提高立法人员能力与素质,委托、聘用能人来立,充分发挥全社会力量,发挥专门立法机构,咨询机构,大专院校法学院立法队伍作用进行广普、有效、实惠、民生的立法。

可喜的是,这一成功的案例,目前十二届人大常委会立法专门机构已经充分认识到此道理的正确性,并通过最近开展的群众路线教育实践活动的学习整改,进一步明确了下一步立法的指导思想、目标和任务。值得高兴的是,省人大常委会首次以主任会议形式,专题研究常委会组成人员审议“一府两院”专项报告提出来的意见和建议,并通过主任会议专题研究和讨论五年立法规划指导思想与方针,方法与步骤,制定与修改的程序,提出的真实可行的举措与动人的改革决心,以及提议让一些地方性法规的搁置审议就是最好的实例。减少立法数量,提高立法质量,完善法规的审议环节和程序,加大立法监督,提高监督实效,是人大及其常委会当前更为重要的工作。

(转自云南人大网)

作者:刘昶军

 

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